上海外灘陳毅廣場發生的跨年踩踏事故，令人悲痛。在悼念逝去生命的同時,我們有必要對城市大型活動的安全規劃、現場控制以及風險管理進行反思,以避免事故的再次發生。

反思之一 是偶然還是必然

　　    據新華社報道,考慮到往年人流量眾多等問題,外灘取消了跨年活動,外灘的安保措施進而降為(黃浦)區級管理。

　　    但截至2014年12月31日20時30分,外灘的人流量已接近2013年燈光秀時的規模,遠遠超過預期。

　　    根據事先部署,上海相關部門已組織了超過平時相當多的警力到場,后來又增派了500多警力。但是,由于人流量遠遠超過預期,警力的配置受限于此時的龐大客流,加大了人流疏散的難度。至23時30分前后,陳毅廣場和清水平臺的人流產生對沖,有人摔倒,造成了踩踏事件的發生。

　　    2015年1月剛面市的《政府風險管理——風險社會中的應急管理升級與社會治理轉型》作者、中國人民大學危機管理研究中心主任唐鈞對記者表示,外灘踩踏事故是風險社會中偶然的必然事件,并且是可以避免的危機。

　　    他認為,在此次事件中,有關部門顯然過于強調了公共服務和民眾的滿意度,而并未把公共安全放在首位。如果能把公共安全放在首位并在風險管理中加權,則能更好地預防和處置此類事故。

　　    “這是風險社會的治理理念的平衡,即在提供優質公共服務和必要安全管控的選擇方面,既要有所側重,又要統籌平衡。”唐鈞說。

反思之二 為何未做好人流預估

        事實上,外灘人流的預警在2014年國慶已有過統計。上海外灘名列假期熱門景點榜首,國慶期間現場已被“擠爆”。

　　    唐鈞表示,這種預警應該足以引起屬地管理方的高度重視,從而把擁擠、踩踏等由于人群密集而易引發的集群突發事故列為高危風險,在社會風險評估時提前做好這方面的預防。

　　    唐鈞告訴記者,特大型城市已經逐步引入了大量高新科技的技防設施,有可以測算人群密度的熱感攝像,有可以顯示擁堵程度的高清指示牌等。但在此次外灘踩踏事故中,未對上下樓梯的人流方向做好充分的預測,導致了悲劇的產生。

　　    也正由于此,公共安全的現場風險防控亟需制度化的保障和高素質的專業團隊。

        唐鈞認為,一方面是通過風險評估、風險預警、風險治理的制度化約束,強行對可能導致公共安全的顯性問題,如對拋撒傳單,表演點、銷售點、極佳觀景點等易導致人群停滯的系列節點,提前進行風險評估、制定預案并通過演習修正。另一方面還需要培養高素質的專業團隊,能夠在第一現場、第一時間作出科學的風險研判和決策處置,例如及時應用欄桿、車輛甚至手拉手組成人墻來截斷人流。這種現場“第一反應人”的及時應對,對于公共安全至關重要。

反思之三 風險管理如何做到位

　      諾貝爾經濟學獎得主托馬斯·C·謝林在他的《微觀動機與宏觀行為》一書中指出,當人群到達一定數量后,秩序就消失了,這種消失并非是道德、素質所造成的,而是正常的人與人之間的互動反應帶來的。

　　    因此,公共安全不能苛求群眾的理性自救,而是要用好精細化和人性化的風險管理。

　　    唐鈞表示,在現場的突發環境中,群眾是盲目和非理性的,不能指望通過教授群眾的自保和逃命攻略來降低損失,更重要的是屬地管理方的風險管理,通過精細化的風險管理全面排查高危風險,及時做好主要節點的防護,通過人性化的風險管理來適應現場群眾的非理性和盲目。

　　    例如,現在的監測設備完全可以提供人流量的變化,也就是說,管理部門是可以根據監測設備來對人流進行有效管理的。如果人流密度過大超過預定閾值,要立即進行區域分割管理,并進行必要的管控。

　　    又如,可以預先設計出人流循環規劃,人群在從眾效應下很難自我修正行為,而需要強行的外來干預。人流規劃圖則首要是解決人流的暢通無阻和順勢循環,這意味著每一股人流的前面應該是安全和開放的,不至于出現堵塞現象。

　　    唐鈞認為,轉型期的風險社會到來,使得社會風險往往“厚積薄發”。如果能掌握風險規律,就可以預測風險和提前防范,一方面通過風險內控在最大程度上規避“內生型”風險的爆發和制度層面的薄弱所帶來的損失,另一方面通過風險外防抵御“外生型”風險的產生和由于極少數民眾的失誤而導致的惡劣后果。風險防治將是2015年社會治理的重要任務。

反思之四 協同配合如何落實

        北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎對記者提出這樣一個問題:上海的城市規劃、城市管理、大型節事經驗、市民素質、技術裝備,各種影響節事安全的因素和條件不可謂不好,但為何還會出問題?吳必虎認為,主要原因是多部門協同不夠造成的。

　　    吳必虎表示,交通部門和交管部門是人群集散、空間移動、流量管控的關鍵部門。任何大型節事的舉辦,既要考慮到人群的進入,也要考慮活動結束后人群的疏散。類似外灘觀燈這類開敞型活動,人群本身一直保持流動性,需要設計隔離式網格管理體系,這時候交通部門的任務就轉移到了管理部門。為了配合人流的進出,地鐵、公交、出租汽車、社會車輛、VIP車輛等的交通管控就需要提前做好規劃,并通過宣傳部門廣泛告知受眾出行參考。

　　    通訊、信息技術部門在大型活動中應該納入整個協同體系并需作出直接響應。類似外灘這種活動中心區域和人流集中趨向地點,現場設置高分辨率攝像頭,并在各大進入通道入口處豎立大幅顯示屏,向擬進入的其他人群公布擁擠狀況,防止更多人員的進入。移動技術部門需要將現場人群手機信號大數據瞬時信息轉告政府相關部門,以便于交通、警方、旅游、市政等部門決策,一旦超過預定密度閾值,需要立即啟動相應的應急方案。

　　    “所有涉事部門都要及時、快速發布信息,不要企圖掩蓋事實、躲避責任。及時、真實、適當的信息發布內容及形式,可以有效防止災難發生、減輕災難引致的后果。”吳必虎說。

　　    在吳必虎眼里,這些事情很多部門都已經做了,有的做得還不錯,可為什么災難還是來了?原因就在于缺乏整合、缺少協同。

　　    吳必虎認為,大型活動的安全不能依靠人治,最好的辦法是制定相應的法律、法規。凡是重大、大型活動,都要有一套成文的規定、標準、法律要求,并且有相應的責任承擔者,通過認真的實施,加上嚴肅的事后追責,把控住風險。